Ігор Танчин: 10 січня 2008 року Президент України надіслав на розгляд Верховної ради дюжину законопроектів. Попри те, що ці законопроекти є дуже важливими для життя держави і суспільства – вони чомусь не стали предметом широкого обговорення у ЗМІ та в експертному середовищі. Спробуємо нинішнім нашим засіданням внести свою частинку у заповнення цього пробілу.

Володимир Квурт: Темою нинішнього нашого обговорення є один із законопроектів, які президент подав до розгляду у ВРУ, а саме: Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» і пов’язані з ним Проект закону про Кабмін, а також про державну службу. Варто подивитися на ці законопроекти з огляду на їх роль у подальшому розвитку місцевого самоврядування.

На мою думку, головна проблема підготовки таких законопроектів зумовлена тим, що на Банківській немає усвідомлення, що собою представляє місцеве самоврядування. Вони вбачають в місцевому самоврядуванні просте продовження державного управління і не усвідомлюють, які функції на нього покладені. Мені видається, що з київський висот місцеве самоврядування сприймається як якась махновщина: творять що кому заманеться, не оглядаючись на закони України. На жаль, деякі порушення справді мають місце, але, на мій погляд, причина такої поведінки, криється в іншій площині.

Повертаючись до законопроекту, внесеного президентом на розгляд парламенту, зазначу, що на мій погляд, він просто обмежує можливості і права місцевого самоврядування і практично ставить на ньому крапку. Хочу звернути увагу хоча б на статтю 7 та 7 прім щодо місцевого референдуму. Якщо можна привітати розширення повноважень в частині громадських слухань проведення референдумів, адже в законі є вже пряма деталізація, то в частині деталізації питань, які відносяться до цих референдумів, стоїть радше знак запитання, ніж відповідь. Про що йде мова? Наприклад, наболіла проблема ігрових автоматів. То ми, місцева громада, не маємо права розглядати це питання на референдумі, тому що це не є компетенцією міської влади по закону, бо закон передає право займатися підприємницькою діяльністю. І рішення референдуму громади міста Львова про те, що вона не бажає бачити ігрові салони на території міста, на жаль, буде оскаржене відповідними інстанціями.

Тобто, якщо говорити про можливості місцевого самоврядування, то вся його компетенція зводиться тільки до одного – позбавлення повноважень міського голови і позбавлення повноважень ради відповідного рівня. Ні більше, ні менше.

Чому я вважаю, що даний закон – це смерть місцевого самоврядування? Тому що цей законопроект регламентує права місцевих керівників держадміністрацій. Якщо законопроект приймуть, можемо говорити про створення жорсткої вертикалі виконавчої влади, яка має право призупиняти дії рішень, які приймаються місцевими радами і направляти їх потім в суд. Практично, тим самим керівник держадміністрації отримує право зупиняти і паралізувати діяльність місцевих рад фактично це є також порушення Закону про прокуратуру, бо це виключно її наглядові повноваження. Бо якщо зачитати саму статтю, «передбачений нагляд за відповідністю актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями». В нашому випадку губернатор тримає право призупинити дію відповідного рішення і подати документи до адміністративного суду. А що таке суд, особливо адміністративний – нам добре відомо, і це також породжує сумніви, що суди будуть приймати рішення на користь громад.

Хочу акцентувати, що даний законопроект просто поставить крапку на місцевому самоврядуванні. Або щонайменше створить конфліктні ситуації в регіонах.

Також однозначно було б варто передбачити в цьому документі чітку вимогу несуміщення посад: чиновники місцеві не повинні бути одночасно й депутатами місцевих рад відповідного рівня.

Роман Кошовий: Коли я прочитав цей проект закону, то деякі речі мене відверто втішили, деякі – відверто насторожили. Зокрема те, про що вже сказав пан Квурт, трошки удетальнення того, що називається пряма демократія, тобто того, коли люди можуть якісь моменти вже не тощо бути прохачами місцевої влади, а мати паритетні, партнерські стосунки. Це найбільший бонус, який є у цьому документі. З іншого боку, я розумію, для чого це приймалося. Щоб за цим приховати чи нейтралізувати вплив громадськості, яка буде тішитися, що її десь там конституціонували на рівні місцевого самоврядування.

Перший момент, який мене насторожує – це зменшення повноважень місцевих рад, і друге – про взаємостосунки між місцевими радами та держадміністраціями. Зараз бачимо, що губернатори і голови РДА матимуть повноваження контролюючого органу і фактично будуть вирішувати, чи прийнятий радою документ може бути затверджений чи ні. Доходить до того, що рішення про висловлення недовіри до губернатора чи голови РДА мусить візуватися самим головою адміністрації відповідного рівня. І лише після того, як губернатор дасть йому хід, а Міністерство юстиції скаже, що все в цьому документі добре, тільки тоді воно буде оприлюднене і набуває сили. Я вважаю, що це є повна нісенітниця.

Якщо пропоновані зміни будуть проголосовані парламентом (а це може відбутися за умови, коли не буде публічного розголосу і обговорення) то ми отримаємо просто переконфігурацію влади в Україні. Тобто на перше місце вийде Міністерство юстиції, про яке сьогодні, після того, як навіть реєстрація підприємств була виведена з-під його юрисдикції, всі забули. Зараз Мінюст дуже підсилиться.

З іншого боку, є позитивний момент у тому, що нарешті визнано, коли мають відбуватися громадські слухання. Тобто отой перелік, коли мають відбуватися громадські слухання, починаючи з бюджетних слухань і завершуючи обговоренням планів стратегічного розвитку та статутів – це, звичайно, є великий позитив. І мені дуже приємно, що ми на нашій групі по створенню Статуту Львова вже багато цих моментів передбачили, в мене було таке враження, що хтось ніби підслуховував наші засідання і окремі норми вносив в законопроект.

Але окрім норми візування, другий момент, який мене дуже насторожує, це є перелік випадків, коли можна висловити недовіру губернаторові чи голові місцевої адміністрації. Зокрема, там говориться лише про якісь делеговані повноваження, які мав би він виконувати, а він цього не робить. Цей момент є також на користь підсилення ОДА і авторитаризму в нашій державі. І якщо цей законопроект без змін пройде – це означатиме, що ми рухаємося в бік білорусизації України. Відомий анекдот про те, як перебирають картоплю і радяться щодо кожної з президентом, у нас стане дуже реальним. Зверніть увагу, що губернатор візує не тільки рішення місцевих рад, але й розпорядження міського голови, яких є дуже багато і які видаються технічними. Але треба буде чекати певний час, щоб відбулося їх оприлюднення. Це призведе до значних проблем.

Моя особиста думка стосовно того, чому цей законопроект поданий президентом. Це є наслідком незадоволення президента багаторічною війною з багатьма органами місцевого самоврядування, особливо тими, які мають біло-синій колір. І для того, щоб підсилити помаранчевий компонент на Сході України, для того, щоб не було постійної війни між губернаторами і головами облрад, як це зараз є в двох третинах областей України, для цього це й робиться.

Мій висновок: треба однозначно проводити обговорення, приймати заяви, які показують плюси й мінуси закону. А якщо взяти його в контексті інших законопроектів, внесених президентом на розгляд ВРУ, ми можемо однозначно говорити про бажання підсилити президентські компоненти в країні. Тобто реально завдяки прийняттю цих законопроектів Україна без змін в Конституції перетвориться на президентську державу.

Танчин: Кажучи простіше. Це посилення президентської вертикалі в Україні.

Кошовий: Повністю. Якщо цей законопроект дивитися в поєднанні з іншими, звичайно це так. Ми бачимо класичний для демагогів хід, коли дещо задовольняються люди (їм даються пільги, 1000 грн., щоб вони не бунтували, але тут же робляться певні зміни, які для людей не є безпосередньо відчутні зразу. Але які є достатньо структурні і стратегічні.

Танчин: Це відхід від демократії?

Кошовий: Однозначно, слабке місцеве самоврядування ніколи не сприяло розвитку демократії.

Танчин: Чи можна казати, що ці законопроекти знаменують повернення до ери кучмізму?

Кошовий: Ні. За Кучми був сильний закон про місцеве самоврядування. Кучма, хто б і що б про нього не говорив, не був таким поганим. Він зберіг в Україні те, чого не збереглося в інших пострадянських держава, окрім прибалтійських, а саме: багатоканальне фінансування. Коли всі фінансові потоки не були зосереджені у одних руках. В нас було декілька ФПГ, які між собою конкурували, а він виступав таким собі «розводящим». І саме це, серед іншого, дало можливість зберегти, наприклад, «5 канал» і зробити ту ж саму помаранчеву революцію. З іншого боку, в нього був хороший Закон про місцеве самоврядування, але їм не користувалися.

Багато рішень органів місцевого самоврядування якраз зумовили появу цього президентського законопроекту, особливо що стосується питання землевпорядкування. Будівництва, повним нехтуванням планів стратегічного розвитку громади. А це потрібно, бо наприклад, в Яворові депутати роздали всі землі. А тепер не можуть ні дороги збудувати, ні електричні лінії прокласти. Згадаємо рішення деяких облрад про другу регіональну мову, які так само були на межі закону.

І що для мене взагалі лишається загадкою, чому при підготовці цього законопроекту взагалі не згадали про імперативний мандат? Про що найбільше всі сперечалися. Що робити, коли, скажімо, депутат, який прийшов за партійними списками, не працює в руслі рішень партії? Ми маємо таких конфліктів багато, але новий законопроект нічого не говорить і не роз’яснює в цьому питанні. Хоча відповідь може буде простою: ми скоро побачимо і нове виборче законодавство.

Володимир Квурт: Роман Кошовий слушно звернув увагу, що і місцеві ради не завжди приймають адекватні рішення, це стосується і міських і селищних голів, і дійсно виникають проблеми. Але тут треба звернути увагу на підготовку місцевих кадрів, щоб вони навчилися приймати відповідні рішення. Але якщо ми постійно будемо стояти на позиціях, що ви тут, на місцях нічого не розумієте, а ми за вас будемо вирішувати всі проблеми згоди, з Києва, бо нам звідси видніше – то, думаю, що це хибний шлях. І якщо говорити, то за таким принципом сьогодні розподіляються фінанси, але нічого окрім корупції, це не дає. Сьогодні розрахункова норма на кожного мешканця, по якій формується загальна стаття видатків бюджетів, просто не відповідає. Розумію, що це розтягнутий в часі процес, але з кожним роком ця цифра повинна збільшуватися, щоб потихеньку привчати людей освоювати кошти. Бо якщо говорити, що Львову сьогодні дати 50% коштів, які він сьогодні збирає то я не гарантую, що вони будуть освоєні чи витрачені ефективно. Але це ненормально, коли нам для отримання субвенцій необхідно їхати в Київ. Це тягне за собою корупцію. Жоден уряд не пропускав рішення по субвенціях без вимоги «відкатів».

Друга тема. Законопроект про місцеве самоврядування не звертає увагу на іншу дію, на яку варто звернути увагу. Це дотримання і виконання рішень, які вже були прийняті радами. Це також, наприклад, обов’язок міського чи селищного голови дотримуватися законів. Елементарний приклад: міський голова може дозволити собі не підписувати рішення виконкому по декілька місяців, а це означає, що вони не вступають в силу, бо іх не можна публікувати без підпису – так вимагає закон. Аналогічна ситуація з ухвалами міської ради, рішення. До речі, в законопроекті не передбачено варіантів цього документу, і це може викликати чергові непорозуміння. На це треба звертати увагу. Бо нам треба на кожній ділянці привчитися виконувати закон, виконувати попередні рішення. На жаль, всі ці питання процедур, їх уніфікації – зовсім випали з уваги розробників законопроекту. Процедури оформлення земельних ділянок у Львові, в Києві та ін. містах скрізь різні. Це неефективно. Якщо щодо реставрації наприклад пам’ятників наше місто може мати свою думку, то в загальних питаннях, як от земля, тих, які стосуються всієї країни – тут варто запровадити єдині правила для всіх. Це не спрощує ні оформлення документів, ні відносини громадян з владою. Але якщо ми дійсно в майбутньому говоримо про громадянське суспільство, що громади повинні відстоювати свої інтереси, а їх представники знаходяться у радах, то вже формується піраміда. Їх дії, їх рішення повинні мати логічне продовження в центрі. А новий законопроект цього якраз не робить, він зрізає все це.

Андрій Павлишин:  Необхідно сформулювати наскільки цей закон корелює з Європейським законодавством. Україна, якщо хоче ступати в ЄС, змушена прийняти законодавчі акти, які б узгоджувалися з цими загальноєвропейськими вимогами.

Олесь Старовойт: Про це зараз ніхто не думає. Коли Україна реально буде вступати в ЄС, тоді у нас просто перепишуть усе законодавство.

Чого немає в законопроекті – так це відповідальність місцевих органів самоврядування. От, наприклад, два рішення депутатів Львівської облради, через які мене досі в холодний піт кидає. Це – як ми 700 га землі нарізали депресивному місту Новояворівську. В шість разів збільшили площу міста, яке не буде розвиватися. І друге – як ми потім 300 га віддали Підберізькій селищній раді. А це був останній напрямок, куди Львів міг би розвиватися. Було зрозуміло, хто за цим стоїть, як ця земля буде подерибанена – але депутати за це проголосували. Чи хтось це опротестовував, чи хтось політично поніс відповідальність за ці речі? Тобто коли в нас з’являється запах європейської купюри, місцеве самоврядування моментально забуває про те, що необхідно займатися проблемами громади.

Має бути відповідальність рад. Чи є приклади покарання голів сільрад, де в Україні найбільша на цьому рівні корупція? Лише два чи три такі приклади є.

Мені прикро, коли порівнюю цей законопроект з тим адміністративно-територіальним комплексом реформ, який пропонував Безсмертний. Найцікавіше, що над цим законопроектом також працював Безсмертний. Але коли міняється Коліушко на Пукшина, то кардинально змінився весь погляд. Чим є цінний комплекс, якій пропонувався спочатку? Це був комплекс, там можна було сперечатися з третиною статей, але загалом це була цілісна концепція. Там були важливі речі, які упускає нинішній законопроект. Це ліквідація тих так званих матрьошок. Ну, скажімо, чомусь нікого не дивує, що мешканець Винник обирає міського голову Винник і міського голову Львова, а також депутатів своїх та Львова. Це абсолютно алогічно. До того ж є антизаконний конфлікт бюджетів. В нас таких міст є небагато, але на Сході України – це дуже серйозна проблема.

Друга перевага попереднього законопроекту, що там фактично державні адміністрації не ліквідовувалися, але до них переходили виключно наглядові функції. Так, по тому проекту голова адміністрації також міг в певних ситуаціях звертатися чи то до суду чи то до прокуратури, але він не займався при цьому виконавчою владою. Вся виконавча влада переходила до виконкомів, які формує місцева рада і якій він підзвітній. Це абсолютно логічно.

Тепер ми отримали кардинально протилежний законопроект. В ньому немає логіки. Якби в нас було прийнято в першу чергу нова редакція Конституції. Після того. були б нові закони про Президента, про Кабмін і в цьому комплексі Закон про місцеве самоврядування. Було б все в порядку, незалежно від того до якої б моделі управління, Україна прийшла б – чи то до президентської, чи парламентської.

Але мене насторожує те, що цей законопроект реально розбалансує систему державного управління, якої і так немає. Ми потрапимо у ситуацію, коли ми будемо мати правову колізію, яку вирішуватиме той чи інший суд. Залежатиме все тільки від того, яку статтю подивиться той чи інший суддя. Такі непродумані кроки доведуть не до того, що посилиться президентська форма правління, а до того, що все це отримає дуже сильний спротив в регіонах, перш за все на Сході. Але не тільки. Це – ще один цвях протистояння президента і місцевих громад.

Олег Сорочкін: Погоджуюсь багато в чому з колегами. Законопроект дещо розширює участь громад. Але це зроблено не комплексно і не зовсім закінчено, хоча тенденцію можна розцінювати як позитив. Але є й проблеми. Тому цей законопроект це півкрок. Є французька система місцевого самоврядування, де є місцеві ради, які формують виконавчі органи, є голови адміністрацій, які виконують контролюючі функції. Тобто голови адміністрацій можуть призупинити дію рішення ради і звернутися до суду. Але при цьому голова адміністрації не може в жодному випадку виконувати виконавчі функції. Він є представником наглядового органу, а прокуратура при цьому виконує зовсім інші функції. Але тут ми маємо говорити про аполітичність цієї особи, яка призначається президентом.

Якщо говорити про контроль над діяльність місцевого самоврядування, то тоді є два варіанти: або контролює громада, або контролює хтось зверху. Згадую один грузинський фільм, який розповідав про те, як над однією бочкою вина поставили контролера, над ним іншого, над другим ще одного і так далі. Ця бочка дуже швидко спорожніла. Думаю, що це десь цей варіант.

З іншого боку, в Україні виконавча влада на місцях не може завжди грати з урядом, бо представників на місцях призначає президент. Президент у законопроекті про місцеві адміністрації передбачив розширення повноважень місцевих державних адміністрацій в галузях, які раніше відносились до функцій місцевого самоврядування, як от будівництво та ні. Цей законопроект є просто бажання посилили впливи президента в регіонах, його владу на місцях і його контроль над місцевим самоврядуванням.

Олексій Антипович: Мене дивує, що політичні сили і громадськість не беруться до активного обговорення нових законопроектів президента. Найвищий резонанс був би якщо б він лунав з Донецька, Дніпропетровська, Луганська, де мала б педалюватися тема посилення Ющенка, і тоді народ міг би оглянутися на цей закон. Але це неможливо, бо цей законопроект вигідний всім основним трьом політичним силам. І Тимошенко, і Ющенко і Януковичу.

З приводу народу, то сьогодні понад 50% населення підтримує в тій чи іншій мірі сильну руку, то звичайно народ підтримає це все. Інша справа, що таке ж протиріччя, як в цьому законі, є й в громадській думці. Одночасно з сильною рукою, наприклад, в Донецьку населення підтримує і розширення прав місцевого самоврядування. І там, в Донецьку, ця тема настільки розкручена, що нам у Львові і не снилося. 80% населення підтримує ідею розширення повноважень місцевого самоврядування. У Львові цю тему підтримує приблизно третина населення. Але Партія регіонів не зацікавлення в тому, щоб організовувати протести з цього приводу.

 Аналіз
проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"

Чинне законодавство про місцеве самоврядування давно потребує змін з метою усунення прогалин у регулювання тих чи інших відносин на місцевому рівні, а також з метою створення реальних механізмів участі членів територіальних громад в місцевому самоврядуванні, що в результаті повинно реформувати організацію та систему місцевого самоврядування в Україні загалом.

Пропонований Президентом України проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дійсно є спробою просунутись щодо регламентування форм участі мешканців у самоврядуванні та наділення останніх дієвими механізмами вирішення питань місцевого значення та контролю за місцевою владою.

Проте, решта пропонованих змін щодо наділення місцевих адміністрацій компетенцією щодо перевірки на відповідність Конституції та Законам України нормативно-правових актів місцевого самоврядування та надання головам адміністрацій права накладати вето на вказані акти – це є крок до посилення виконавчої гілки влади та знищення інституту місцевого самоврядування.

Щодо місцевого референдуму:

1.Статтю 7 та 71 пропонованого проекту потрібно уніфікувати із спеціальним ЗУ "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", оскільки є суперечність із ст.ст.4, 5, 7, 13 та 46 діючого закону – з питань предмету референдуму, призначення референдуму, права участі у ньому громадян, а також щодо консультативного референдуму

Щодо загальних зборів громадян (ст.8.)

Різна термінологія, що може призвести до двозначного тлумачення –
1) хто бере участь в зборах – "громадяни за місцем проживання", "жителі громади", "мешканці територіальної громади, які проживають…..і мають право глосу на місцевих виборах"???
2) що приймають – "рішення" чи "рішення і рекомендації"???

Щодо місцевих ініціатив(ст.9)

1. Широкий опис питань, які "не можуть бути предметом місцевої ініціативи", що може стати підставою для відмови у розгляді будь-якої ініціативи, враховуючи, що сам предмет місцевої ініціативи – "питання, віднесені до компетенції місцевого самоврядування" – є обмежувальним по суті.
2. хто подає – "члени територіальної громади", "жителі територіальної громади, які мають право голосу для подання ініціативи", "члени ініціативної групи з питань місцевої ініціативи"???
3. Нема механізму захисту порушеного права членів громади у випадку відмови розглядати ініціативу.

Щодо громадських слухань (ст.13)

1. Не визначено, хто може ініціювати
2. Не забезпечено обов’язковість розгляду пропозицій громадських слухань перед прийняттям відповідного рішення (тобто можна розглянути пропозиції "пост фактум")
3. Не встановлено, у який строк пропозиції громадських слухань підлягають розгляду на сесії
4. знову використання розмаїтих термінів – "жителі громади", "члени громади", "члени територіальної громади"

Щодо актів місцевого самоврядування (ст.59)
Не є доцільним обмежувати форми викладу актів місцевими радами, зважаючи на те, що практика засвідчує про застосування такої форми як ухвала.
Доцільно вказати і про практику прийняття заяв, звернень місцевими радами.

Щодо права голів адміністрацій зупиняти акти органів місцевого самоврядування (частина 13 ст.59)

1. Дана норма є грубим порушенням Конституції і закону України "Про прокуратуру", де прямо передбачено, що нагляд за відповідністю актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам здійснюється прокуратурою.

Це є спроба перетворити місцеві адміністрації у дублікат прокуратури та повністю паралізувати роботу місцевих рад.

Узурпація влади місцевими адміністраціями у такий спосіб призведе до перетворення органів місцевого самоврядування у структурний підрозділ виконавчого апарату держави.

Це "законодавчо дозволена" підстава для корупційних діянь, яка знищить інститут місцевого самоврядування.

Щодо підстав дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови (ч.1 ст.79)

1. підпункт 7 частини 1 ст.79 суперечить ЗУ "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", оскільки підставою для оголошення позачергових виборів є дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, а не навпаки

Окрема пропозиція
Внести у текст норму про неможливість суміщення посад депутата відповідної ради та працівника адміністрації відповідної території

Підготовив Володимир Квурт

  
Вголос, 17.01.2008 13:46:15